居住證制度的完善和發(fā)展落戶制度

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居住證制度有效解決了我國人口流動難題，同時為保障流動人口福利和權(quán)利提供依據(jù)。但是，由于居住證制度在我國仍處于初級階段，這就使得其在基本公共服務(wù)均等化方面仍然存在一些局限。文章將以居住證制度的相關(guān)內(nèi)容為基礎(chǔ)，來揭示居住證面臨的問題，同時探索相應(yīng)的解決措施，以此來為我國的居住證制度發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

隨著我國城鎮(zhèn)化改革進(jìn)程的不斷加快，城市與農(nóng)村之間、西部與東部之間、國內(nèi)與國外之間流動的人口數(shù)量在不斷擴(kuò)大。據(jù)第六次人口普查顯示，我國流動人口在2010年的流動數(shù)量為2.2億人，占全國總?cè)丝诘?6%
　?、伲渲兄饕腥罅鲃于厔荩?，流動人口總量增加；第二，新生代農(nóng)民工成為流動人口的主體；第三，家庭式流動和長期居住趨勢越來越明顯。為了保障城市人民的生活和外來人口的福利，我國從開始的禁止人口流動轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)如今的頒發(fā)居住證來承認(rèn)人口流動，這一轉(zhuǎn)變，不僅標(biāo)志著我國政策在不斷完善，同時也象征著我國的經(jīng)濟(jì)正在飛速發(fā)展。但是，縱觀各省市的居住證制度，公共服務(wù)和規(guī)章制度仍然存在一些不足，管理者對于居住證制度的未來發(fā)展也缺乏思考。因此，在本文中，筆者將對這些問題進(jìn)行簡要探討。
居住證的含義和特征。上海海歸落戶辦理中國所獨(dú)有的一種人口管理方法。一個中國人出生后被要求選擇其父母中的一方的戶籍作為自己的戶籍，在就學(xué)、就業(yè)等也可以遷移戶口，但是有時地方政府會限制遷移的名額，以及征收高額城市增容費(fèi)；因超生等原因也存在大量沒有戶口的人口。居住證這一詞匯是中國土生土長的概念，它主要是借鑒西方的 ;綠卡 ;制度而創(chuàng)立的一種關(guān)于規(guī)范城市流動人口和移民的制度，并終將成為中國的 ;綠卡 ;制度
　?、?。居住證制度有效解決了我國人口流動難題，同時為保障流動人口福利和權(quán)利提供依據(jù)。其特征有以下幾個方面：
人口全覆蓋。居住證制度的適用對象為某一行政區(qū)域內(nèi)的流動人口，這些流動人口主要指的是非本轄區(qū)戶籍的流動人口。各地區(qū)居住證制度對流動人口的定義和居住證的使用范圍都做出了明確的規(guī)定，這些規(guī)定主要包括兩個方面，即對居住地的規(guī)定和對戶籍的規(guī)定。
功能多樣化。這一點(diǎn)主要指兩方面的功能：一是服務(wù)功能，二是管理功能。一般情況下，流動人口可憑借居住證享有與當(dāng)?shù)厝丝谕瑯拥木蜆I(yè)、保險(xiǎn)、生育、教育、衛(wèi)生防疫等相關(guān)待遇；此外，各地可通過居住證制度及時了解當(dāng)?shù)厝丝诰幼?、流入和流出情況，為政府決策和管理提供方便。
管理屬地化。我國各地居住證制度需要遵循以下幾點(diǎn)原則：政府主導(dǎo)、公安負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、屬地管理。也就是說，居住證的辦理和發(fā)放任務(wù)歸社區(qū)負(fù)責(zé)，而居住證的管理和審核則歸公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，除此之外，各勞動、衛(wèi)生、工商、計(jì)生等部門分別擔(dān)負(fù)相應(yīng)的職責(zé)，以此來保證居住證的日常管理。
手段信息化。各地居住證制度都采取計(jì)算機(jī)信息技術(shù)的管理方式，將整個部門的人口信息資源統(tǒng)一到一起進(jìn)行管理，并建立居住證信息管理系統(tǒng)，以此來實(shí)現(xiàn)對流動人口的綜合管理和動態(tài)管理。
待遇差別化。居住證分為臨時居住證、長期居住證和人才居住證三種。根據(jù)居住證種類的不同，所享有的社會福利也不盡相同。
居住證發(fā)展歷程。中共中央十六屆二中全會次提出戶籍改革方案
　?、?，居住證自此誕生，并逐漸取代暫住證成為中國戶籍管理的一項(xiàng)基本制度。從居住證發(fā)展至今的情況來看，大致分為兩個階段：
階段（1999～2006年），這一階段為試點(diǎn)探索階段。上海市率先提出 ;人才居住證 ;概念，并在全國范圍內(nèi)率先提出居住證制度，此后，上海、廣州、深圳等城市紛紛效仿。這些率先提出居住證制度的城市為我國后續(xù)的戶籍改革積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。
第二階段（2007年～至今），這一階段為真正確立推行階段。2007年，中共中央明確提出了實(shí)行流動人口居住證制度，2010年，國務(wù)院又再一次提出加快中小城市戶籍改革的政策，至此，長春、重慶、湖南、成都、蘇州、大連等城市陸續(xù)出臺了居住證制度，居住證制度在全國范圍內(nèi)廣泛鋪開。
居住證制度規(guī)范形式。目前，我國還沒有制定出專門性的法律法規(guī)來規(guī)范居住證的管理方式，因此，有關(guān)居住證的問題都是以地方性規(guī)范為主，并按照立法形式的不同分成不同的形式，現(xiàn)存的居住證規(guī)范形式主要有兩種：，由地方性人大對居住證進(jìn)行地方性確認(rèn)，如廣州、浙江等地；第二，由地方性政府對居住證予以確認(rèn)，這也是當(dāng)今居住證確認(rèn)的主要方式，如成都、上海等地。
基本原則。權(quán)益保障原則。保障流動人口的合法權(quán)益是居住證制度的宗旨
　?、?，在設(shè)定居住證制度時，政府需要明確流動人口的各項(xiàng)合法權(quán)益，并為解決流動人口合法權(quán)益問題提供依據(jù)。分類管理原則。各地為了掌握人口流動的狀況、時間和技術(shù)技能等情況，將居住證分類進(jìn)行管理，例如，上海將居住證分為人才居住證和普通居住證兩種，而浙江嘉興則將居住證分為臨時居住證、普通居住證和技術(shù)員工居住證三種，此外，一些地區(qū)還根據(jù)不同的居住證類別來設(shè)置不同的權(quán)限。地域差異原則。我國目前尚未出臺統(tǒng)一的居住證管理規(guī)范，因此，各地區(qū)都根據(jù)本地區(qū)的特點(diǎn)對居住證進(jìn)行差異化管理。
適用對象。居住證的適用對象主要指的是該地區(qū)的流動人口，這些流動人口具備的特征是：不具有本地區(qū)的戶籍；長期居住在本地區(qū)。
適用條件。海歸落戶上海戶口若報(bào)入上海市或區(qū)人才服務(wù)中心集體戶的附同意接受函原件；戶口若報(bào)入由業(yè)務(wù)管理部門推薦的集體戶口的，用人單位報(bào)上海市人力資源和社會保障局（上海市外國專家局）的請示函中須注明；戶口若報(bào)入本人購買的產(chǎn)權(quán)房內(nèi)的，附房屋產(chǎn)權(quán)證。留學(xué)生落戶中介申辦落戶人員年齡距法定退休年齡須五年以上。屬于國家認(rèn)定的高層次人才或者具有特殊專長并為本市緊缺急需的海外高層次留學(xué)人員，年齡可適當(dāng)放寬，但須由用人單位先向上海市人力資源和社會保障局(上海市外國專家局)申報(bào)，經(jīng)審核同意后受理。居住證申請是具有一定條件的，也就是說，只有符合一定條件的流動人口才能夠申請辦理居住證，例如，許多城市規(guī)定，只有當(dāng)流動人口在一個城市居住一定時間之后，才能夠申請居住證。此外，還需要提供相關(guān)的學(xué)歷、職業(yè)技能、納稅、居住情況等信息，這些因素都是衡量一個人能力的重要因素，因此能夠作為一個人在城市立足的重要條件。
相關(guān)權(quán)利。推行居住證制度的目標(biāo)就是為了保障流動人口的合法待遇和福利，因此，持證人在生育、醫(yī)療、保險(xiǎn)等方面都享有一定的權(quán)利。居住證的福利制度具有以下幾個特點(diǎn)：
基礎(chǔ)性。居住證所規(guī)定的福利都是流動人口的基本權(quán)利，如受教育權(quán)、就醫(yī)權(quán)等。原則性。居住證制度需要對流動人口待遇及流動人口待遇的實(shí)現(xiàn)作出相應(yīng)的原則規(guī)定，這是居住證保障流動人口利益的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。差異性。不同地區(qū)的居住證存在差異性，同一地區(qū)的不同居住證之間也存在差異性，例如，持有人才居住證的流動人口往往享有與本市居民大致同等的福利，而持有普通居住證的流動人口則享有相對來說較弱的福利?？蓴U(kuò)展性。居住證在規(guī)定流動人口福利的同時，也可根據(jù)具體情況擴(kuò)展流動人口的其他權(quán)益。