居住證積分制：戶籍改革的又一個“補(bǔ)丁”

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居住證積分制具有變條件管理為積分管理、積分標(biāo)準(zhǔn)多元化且動態(tài)可控、公共服務(wù)梯級化、突出能力和貢獻(xiàn)導(dǎo)向、重視本地利益、促人向上等特點(diǎn)，但也存在忽視低收入流動人口服務(wù)管理、以效率手段解決公平問題、關(guān)鍵可能虛化、難防造假尋租等不足。完善該制度，需改居住證為居住卡，使其成為流動人口消費(fèi) ;一卡通 ；降低申辦條件，擴(kuò)大公共服務(wù)范圍，但在公租房、子女教育等關(guān)鍵服務(wù)上應(yīng)設(shè)立合理門檻；拿出適當(dāng)指標(biāo)，分給積分未達(dá)標(biāo)但合法居住及就業(yè)的流動人口，讓其享受與積分達(dá)標(biāo)者相同待遇；解放思想，實(shí)事求是，妥善解決低收入流動人口屬地化服務(wù)問題。由于戶籍所含利益牽一發(fā)而動全身，所以完善該制度還需宏觀管理體制機(jī)制創(chuàng)新相配套。

　　【關(guān) 鍵 詞】居住證；積分制；流動人口；戶籍
　　2013年6月上海市政府公布了《上海市居住證管理辦法》、《上海市居住證積分管理試行辦法》及實(shí)施細(xì)則，推出居住證積分制，在戶籍改革上邁出了關(guān)鍵一步，具有很強(qiáng)的標(biāo)桿意義，激起了強(qiáng)烈的社會反響。有人說它 ;給農(nóng)民工送出一縷陽光 ;(吳麗英，2013)， ;日后還可以擴(kuò)大到上海等城市群 ；使 ;百姓得以實(shí)現(xiàn)在國內(nèi)自由遷移的大同夢 ;(李德民，2013)；也有人說它是 ;更深層次的歧視 ;(石飛，2013)，令 ;拼爹也有法可依 ;(劉延佶，2013)。很顯然，輿論對該制度并未有一致看法。與輿論界不同的是，學(xué)術(shù)界對該制度尚乏基本關(guān)注和研究。有鑒于此，本文擬從該制度的特征分析入手，考察其短長，進(jìn)而提出完善之策。
　　1　居住證積分制的主要特征
　　居住證積分制是對在上海市合法穩(wěn)定居住和合法穩(wěn)定就業(yè)的居住證持證人進(jìn)行積分，積分指標(biāo)包括年齡、學(xué)歷、職稱和技能等級、在滬工作及繳納社會保險年限等基礎(chǔ)指標(biāo)以及根據(jù)城市發(fā)展和管理需要而設(shè)置的加分、減分及一票否決指標(biāo)。有居住證和居住證積分達(dá)標(biāo)準(zhǔn)分值者可獲不同層次的公共服務(wù)。該制度有以下特征：
　　，變條件管理為積分管理。海歸落戶上海戶口若報入上海市或區(qū)人才服務(wù)中心集體戶的附同意接受函原件；戶口若報入由業(yè)務(wù)管理部門推薦的集體戶口的，用人單位報上海市人力資源和社會保障局（上海市外國專家局）的請示函中須注明；戶口若報入本人購買的產(chǎn)權(quán)房內(nèi)的，附房屋產(chǎn)權(quán)證。此前上海市按申請者類別將居住證分為
　　、
　　B、C類，
　　、B證為人才引進(jìn)類居住證，分別針對境內(nèi)外人才；C證是一般居住證，針對普通外來從業(yè)人員。上海留學(xué)生落戶用人單位與留學(xué)回國人員簽訂的勞動（聘用）合同期限一年（含）以上，剩余合同期限（申請之日到合同截止日期）須六個月（含）以上。上述合同期限不含試用期。引進(jìn)人才類居住證的獲準(zhǔn)條件是本科以上學(xué)歷或特殊才能、在上海工作或創(chuàng)業(yè)。持有該類居住證者，子女可在上海就讀；境內(nèi)人員的子女取得上海市高中的，可在上海參加高考，報考有關(guān)高校。居住證積分制不再將居住證分為
　　、
　　B、C三類，不再設(shè)本科以上學(xué)歷或特殊才能等硬性條件，代之以積分制，持證人根據(jù)年齡、學(xué)歷、職稱、納稅、投資、社保等項(xiàng)積分，將個人情況和貢獻(xiàn)等轉(zhuǎn)化為相應(yīng)分值，積分達(dá)標(biāo)準(zhǔn)分值的持證人(以下簡稱積分達(dá)標(biāo)者)可獲同住子女就地參加中高考等服務(wù)。留學(xué)生落戶中介申辦落戶人員年齡距法定退休年齡須五年以上。屬于國家認(rèn)定的高層次人才或者具有特殊專長并為本市緊缺急需的海外高層次留學(xué)人員，年齡可適當(dāng)放寬，但須由用人單位先向上海市人力資源和社會保障局(上海市外國專家局)申報，經(jīng)審核同意后受理。該變化使流動人口獲得公共服務(wù)的規(guī)則變得相對靈活，讓更多流動人口看到了希望。
　　第二，流動人口獲得公共服務(wù)的條件標(biāo)準(zhǔn)化、量化和多元化。我國戶籍改革大體遵循兩種路徑：一是剝除戶籍背后的福利，讓流動人口與戶籍人口同享福利；二是降低戶籍門檻，讓流動人口入戶，但入戶標(biāo)準(zhǔn)多較單一，或以引進(jìn)人才為標(biāo)準(zhǔn)，或以投資或購房為依據(jù)。居住證積分制不是如上兩種路徑的突破，而是其整合(劉興偉，2013)。積分達(dá)標(biāo)者的同住子女可在上海市參加中高考，配偶和同住子女可參加上海市社會保險，實(shí)質(zhì)上是對本地戶口所含福利的某種剝除；根據(jù)學(xué)歷、職稱、納稅、投資、社保等標(biāo)準(zhǔn)積分，乃是引進(jìn)人才入戶、投資入戶、購房入戶等傳統(tǒng)做法的延續(xù)，只不過標(biāo)準(zhǔn)更細(xì)化、更多元、更綜合而已。
　　第三，年紀(jì)越輕、學(xué)歷或技術(shù)職稱或技能等級越高、投資納稅或帶動本地就業(yè)或繳納社保金越多者積分越高，年輕人、富人、高學(xué)歷或高技能者較受歡迎(見表1)。
　　雖然持證人須在教育背景與技術(shù)職稱和技能等級中任選一項(xiàng)積分，在投資納稅與投資帶動本地就業(yè)中任選一項(xiàng)積分，但是居住證積分的標(biāo)準(zhǔn)分值只有120分，而投資、社保、學(xué)歷、職稱或技能等級的單項(xiàng)積分就達(dá)100分、110分或140分，已接近甚至超過標(biāo)準(zhǔn)分值；年齡上56歲以下每小1歲加2分?？梢娖鋵Ω蝗?、年輕人、高學(xué)歷和高技能者的相對重視。
　　第四，積分動態(tài)調(diào)整，靈活可控。根據(jù)居住證積分制相關(guān)規(guī)定，持證人情況發(fā)生變化需要調(diào)整積分時，可委托用人單位向注冊地區(qū)(縣)人才服務(wù)中心提交材料，以便人力資源和社會保障部門審核加分。持證人積分項(xiàng)目發(fā)生變化導(dǎo)致積分下降或出現(xiàn)減分項(xiàng)目時，人力資源和社會保障部門對其積分進(jìn)行扣減。失去居住證即失去積分。不僅持證人的積分是動態(tài)的，而且居住證積分指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)分值也是動態(tài)的。必要時，有關(guān)部門可根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展需要對積分指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)分值進(jìn)行調(diào)整。
　　第五，普通持證人和積分達(dá)標(biāo)的持證人可獲不同層次的公共服務(wù)；居住證積分制出臺的目的之一是為了解決上海異地中高考門檻問題。檢《上海市居住證管理辦法》可知，普通持證人和積分達(dá)標(biāo)的持證人所獲公共服務(wù)大體相同，只在子女教育等個別關(guān)鍵項(xiàng)上有所不同(見表2)。