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進(jìn)一步推動(dòng)戶籍制度改革 依靠法律路徑

戶籍制度是一項(xiàng)基本的社會(huì)治理制度。6月，中心深改領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過《對(duì)于進(jìn)一步推動(dòng)戶籍制度改革的看法》，同年7月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《對(duì)于進(jìn)一步推動(dòng)戶籍制度改革的看法》(以下簡(jiǎn)稱戶籍制度改革看法)。12月，中心深改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過《對(duì)于解決無戶口人員登記戶口問題的看法》(以下簡(jiǎn)稱無戶口人員登記看法)，這象征著對(duì)人口社會(huì)治理跟公共服務(wù)制度的全面改革正在加速，也標(biāo)記著改革攻堅(jiān)階段的到來。本文著眼于我國(guó)戶籍制度演變進(jìn)程，通過剖析戶籍制度改革的法律窘境-法律法規(guī)的抵觸，進(jìn)而指出完美破法、消除抵觸是我國(guó)戶籍制度改革必須依附的法律途徑。

　　我國(guó)戶籍制度的變遷
　　我國(guó)戶籍制度的變遷經(jīng)歷了五個(gè)階段，每個(gè)階段都有不同的特點(diǎn)。
　　二元戶籍制度初步形成階段(1949年-1957年)。1950年頒布的《對(duì)于特種人口治理的暫行辦法(草案)》標(biāo)記著中國(guó)戶籍制度出發(fā)點(diǎn)。在這一階段，居民遷徙跟戶籍治理有較大的自由度，人口遷徙政策絕對(duì)寬松。
　　二元戶籍制度強(qiáng)化階段(1958年-1977年)。上海留學(xué)生落戶申辦落戶人員年齡距法定退休年齡須五年以上。屬于國(guó)家認(rèn)定的高層次人才或者具有特殊專長(zhǎng)并為本市緊缺急需的海外高層次留學(xué)人員，年齡可適當(dāng)放寬，但須由用人單位先向上海市人力資源和社會(huì)保障局(上海市外國(guó)專家局)申報(bào)，經(jīng)審核同意后受理。因?yàn)榻^對(duì)寬松的人口遷徙政策跟城市經(jīng)濟(jì)的疾速發(fā)展，大量城市人口涌入城市，導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展不跟諧。在這一階段，戶籍開端與居民身份接洽，并確破了城市人口的社會(huì)位置。劃定了城鎮(zhèn)戶籍人口享有的特權(quán)，即便農(nóng)夫可能在城鎮(zhèn)就業(yè)，因?yàn)閼艏恋K，也無奈在城市享有與城鎮(zhèn)居民同樣的權(quán)力。我國(guó)城鄉(xiāng)二元制度體系就此形成。
　　二元戶籍制度有限調(diào)劑階段(1978年-1991年)。上海留學(xué)生落戶政策由公安機(jī)關(guān)戶政管理機(jī)構(gòu)制作，用以記載和留存住戶人口的基本信息的法律文書。戶口是住戶和人口的總稱，計(jì)家為戶，計(jì)人為口。為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展須要，我國(guó)戶籍制度在各項(xiàng)政策上開端松動(dòng)，小城鎮(zhèn)戶籍制度開端改革，否定人口流動(dòng)正當(dāng)，賦予流動(dòng)人口在城鎮(zhèn)居留的權(quán)力。
　　二元戶籍制度有限沖破階段(1992年-2001年)。1993年國(guó)務(wù)院頒布《對(duì)于戶籍制度改革的決定》，戶口登記制度改革以居住地跟職業(yè)劃分農(nóng)業(yè)跟非農(nóng)業(yè)人口，樹破起以常住戶口、暫住戶口跟寄住戶口三種治理情勢(shì)為基本的登記制度，逐步實(shí)現(xiàn)戶籍的證件化治理，新型戶籍制度構(gòu)想初步形成，為下一步戶籍制度改革奠定基本。
　　二元戶籍制度一體化摸索階段(2002年- )。2002年，《中華公民共跟國(guó)居民身份證法》頒布，以法律情勢(shì)維護(hù)公民權(quán)利，戶籍治理向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。2008年，《中共中心對(duì)于推動(dòng)城市改革發(fā)展若干重大問題的決定》頒布，放寬中小城市落戶前提，激勵(lì)各類人才落戶。2013年，公安部等13個(gè)部分出臺(tái)《對(duì)于加快推動(dòng)戶籍制度改革的看法》，基本形成以正當(dāng)牢固住所跟職業(yè)為戶口遷徙基木前提、以經(jīng)常居住地登記戶口為基木情勢(shì)的戶籍制度。戶籍制度改革看法履行，中心深改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過無戶口人員登記看法，標(biāo)記著戶籍制度深刻改革進(jìn)入到全面履行階段。
　　我國(guó)戶籍制度改革的窘境
　　國(guó)務(wù)院戶籍制度改革看法公之于眾，標(biāo)記著戶籍改革攻堅(jiān)階段的到來，宣布自1958年以來，在中國(guó)履行了半個(gè)多世紀(jì)的 ;農(nóng)業(yè) ;跟 ;非農(nóng)業(yè) ;二元戶籍治理模式將退出歷史舞臺(tái)。然而，咱們發(fā)明，國(guó)務(wù)院戶籍制度改革看法印發(fā)當(dāng)前，相干部分仍然是依照以前的戶籍治理?xiàng)l例履行。
　　筆者認(rèn)為，戶籍制度改革遇阻源于法律法規(guī)的抵觸，源于與原有的法律之間不連接好。從前文所述戶籍制度變遷進(jìn)程，咱們可能看出人口自由遷徙曾在憲法中占領(lǐng)一席之地，但后來被取消，這使我國(guó)公民自由遷徙跟居住的權(quán)力失去憲法保障。
　　1958年出臺(tái)的《戶籍登記治理?xiàng)l例》又明白將城鄉(xiāng)居民辨別為 ;農(nóng)業(yè)戶口 ;跟 ;非農(nóng)業(yè)戶口 ;兩種不同戶籍，從而樹破了二元城鄉(xiāng)戶籍治理制度。該條例是全國(guó)公民代表大會(huì)通過的法律，目前仍存在法律效力，國(guó)務(wù)院印發(fā)的戶籍制度改革看法是政策性文件。假如不修改《戶籍登記治理?xiàng)l例》，戶籍制度改革就不辦法履行，否則就是違背法律劃定?？梢?，戶籍制度改革要落地生根、獲得實(shí)效，首先必須要解決法律法規(guī)的抵觸。
　我國(guó)戶籍制度改革的途徑
　　推動(dòng)戶籍制度改革，攻破長(zhǎng)期禁錮的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化以及全部社會(huì)結(jié)構(gòu)古代化，必須要有堅(jiān)實(shí)的法律支撐跟制度保障，要使改革于法有據(jù)、于法可行。
　　一、恢復(fù)遷徙自由的憲法位置。遷徙自由載入憲法，不僅是保障公民遷徙自由，也是完美我國(guó)現(xiàn)行憲法，適應(yīng)公民請(qǐng)求、接軌國(guó)際公約的必定舉措。只有恢復(fù)遷徙自由的憲法位置，戶籍制度改革才干有憲法上的依據(jù)。我國(guó)香港跟澳門的基本法都劃定了公民遷徙自由。因此，對(duì)于遷徙自由的劃定，咱們可能鑒戒香港跟澳門基本法的劃定，在公民的基本權(quán)力跟任務(wù)一章下加入遷徙自由條款，這也跟《公民權(quán)力跟政治權(quán)力國(guó)際公約》第12條劃定的遷徙自由內(nèi)涵相適應(yīng)。
　　二、制訂《中華公民共跟國(guó)戶籍法》。黨的十八大當(dāng)前加速了戶籍制度改革的步調(diào)，然而當(dāng)前的戶籍制度改革是以政策為依據(jù)，并不相應(yīng)的法律依據(jù)，因此應(yīng)當(dāng)加快制訂《中華公民共跟國(guó)戶籍法》。
　　(一)新戶籍法要把尊敬跟維護(hù)人權(quán)作為重要目標(biāo)。新的戶籍法首先要使戶籍制度由作為妨礙遷徙自由的因素轉(zhuǎn)變?yōu)橹喂襁w徙自由的功能。
　　(二)應(yīng)樹破居住地治理模式。我國(guó)戶籍改革必須以居住地治理模式取代戶籍屬地治理模式，將戶籍人口跟流動(dòng)人口置于同一的治理體系中，以本地所有居民為對(duì)象，享有雷同的社會(huì)福利保障待遇。
　　(三)改公安機(jī)關(guān)戶籍登記審批模式為遷入登記模式。上海留學(xué)生落戶政策由公安機(jī)關(guān)戶政管理機(jī)構(gòu)制作，用以記載和留存住戶人口的基本信息的法律文書。戶口是住戶和人口的總稱，計(jì)家為戶，計(jì)人為口。1958年《中華公民共跟國(guó)戶口登記條例》第3條第一款劃定: ;戶口登記工作，由各級(jí)公安機(jī)關(guān)主管。城市跟設(shè)有公安派出所的鎮(zhèn)，以公安派出所管轄區(qū)為戶口管轄區(qū)；鄉(xiāng)跟不設(shè)公安派出所的鎮(zhèn)，以鄉(xiāng)、鎮(zhèn)管轄區(qū)為戶口管轄區(qū)。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)公民委員會(huì)跟公安派出所為戶口登記機(jī)關(guān)。 ;我國(guó)的戶政是作為治安問題有公安機(jī)關(guān)治理，履行審批制。當(dāng)時(shí)審批制給公民遷徙自由的實(shí)現(xiàn)造成了很大的妨礙，事后登記制則可能請(qǐng)求公民在限定的日期內(nèi)辦理遷入登記。
　　(四)剝離附加在戶籍制度上的諸多社會(huì)功能，還戶籍以原來面目。我國(guó)的戶籍制度為人所垢的最大起因是其跟社會(huì)保障掛鉤，造成社會(huì)保障的城鄉(xiāng)差別跟區(qū)域差別。因?yàn)閼艏贫雀郊拥纳鐣?huì)福利跟社會(huì)保障的不等同，公民就會(huì)涌向社會(huì)保障體系較為完美的城市。要逐步剝離城市戶籍之上的特權(quán)跟戶口背地的各種利益，剝離附著在戶口本之上的諸多政治、經(jīng)濟(jì)、文化利益，把隱藏在戶口之后的勞動(dòng)、人事、工資、物價(jià)、教導(dǎo)、衛(wèi)生、社會(huì)福利等諸多制度與戶口脫鉤，使今后不是戶口決定就業(yè)、教導(dǎo)等社會(huì)出產(chǎn)生活前提，而是這些社會(huì)生活狀況決定某人是否領(lǐng)有某地常住戶口，這是戶籍改革可能科學(xué)高效進(jìn)行下去的必定抉擇。